国传研究员 | 荣光/沉沦，今日香港出局？

自“修例风波”爆发以来，香港——这颗美丽的“东方之珠”，曾经被人们称为全世界最繁荣、最文明的自由港——如今面目全非，支离破碎。

黑衣人冲上街头、霸占校园、袭击警察、阻碍市民，种种暴力举动已经深深地破坏了香港社会肌理，对香港经济也形成重创。根据香港旅游、零售、餐饮及出入口贸易的官方数据，6月至9月，四大行业按年少收的经济收益超过3000亿港元，预计过去5个月少收的经济收益或高达4000亿港元。

香港为何会走到今天？尖锐的街头暴力背后究竟有什么样的动因？国传研究员持续关注粤港澳地区的发展，深觉香港与内地在经济上的离心力与落差感是造成今日之局面的根本经济动因。两年前一篇旧文的片段，今日看来，也颇能解释香港之现状。

回归以来，中央一直在努力推进粤港合作，两地合作的规模不断扩大，模式也不断升级，但是就合作对经济整体产生的边际效应而言，近年来却呈现逐步下降的趋势。

双向开放程度较低，合作成本较高

CEPA边界不清，实质合作乏力

中央政府和港澳之间订立准入性商业合约，而广东以更低门槛对港澳开放市场，通过对等市场开放和税务减免，实现外部性问题内部化。从理论上看，CEPA是开放性比较强的制度框架设计，但在实际运行中，则存在条文不明确、信息不透明、实际开放程度低于文本开放程度、审批程序烦琐等问题，所以实行了多年，许多本应该开放的领域仍存在着经营时间、资本总量的限制，处在开放和禁止之间。国家各部委的规章制度，因采用的具体标准不同，存在一定程度上的不兼容。这些都令CEPA的市场内部化进程出现干扰，虽然不断推出补充协议，但香港投资者在内地投资部分行业门槛仍然很高，很多服务业都无法达到要求，产生“大门开、小门不开”，“小门开了还有玻璃门”等的制度执行变异。

比如港澳商人要在内地申办一个合资医院，不仅要经过市、省、中央一级的卫生部门批准，而且还要经过市、省、中央一级的商务部门批准，此外还要经过医院所在地的国土、消防、环保等部门审批，整个程序下来，至少需要2-3年的时间。

另外，贸易开放进展不够快，双边专业资格互认进展不顺利，比如说香港人很少在内地通过司法会计考试，同时获得牌照数量更为有限。

服务贸易自由化负面清单难出台

“服务贸易自由化”机制的出台是为了突破CEPA的瓶颈，通过引入负面清单、准入前国民待遇两个制度，推动双向开放准入，以期在服务领域实现与港澳的市场内部化。

然而，每项制度安排都必定内在地联结着其他制度安排，共同“镇嵌”在制度结构中，因此，一项制度的效率还取决于其他制度的完善程度。由于负面清单这种市场管理模式要求市场在资源配置中起决定性作用，政府的简政放权成为必须，如果政府职能不转型，香港、澳门服务业率先进入内地市场就不能真正落地。

现实的情况也印证了这一点，即使是推进服务贸易自由化最努力的广东，各政府管理部门在“正面清单”的界定也存在着困难，“负面清单”管理注定成效待展。原有机制的共同内核是降成本、降关税和降门槛，虽然它们在实施过程中或多或少推动了区域整合，促进了粤港澳一体化进程，但是如果作为长效机制，并没有达到最优要求。内地、广东和港澳签订的各种贸易自由化协定并没有带来实实在在的双向开放，尤其是进入广东市场的门槛仍然很高，服务贸易自由化更是受各种无形限制而缺乏实效。

横向的政府间合作缺乏有效机制，整体融合较少

香港与广东经济制度不同、法律相异，又分属不同的经济体和关税区，致使区内人员、资金、货物及信息等要素并不能自由流通，存在边界管理。此外，两地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策有实质性区别。

由于广东并非一个独立经济体，与外界的经济整合受制于全国的开放水准和对外经济政策。这意味着，在“一国两制” 框架下，粤港澳大湾区城市群的经济整合程度只能是有限度的整合，内地对外关税水准、要素流通开放程度和管理制度，无法在短期内与港澳特区一致。未来如何突破，这既取决于内地的开放深度和速度，也取决于大湾区制度创新与跨境管理模式上的突破。例如加强通关便利化设施建设、优化调整粤港澳人员的签注政策、放宽科研资金的跨境使用限制、便利科研试验设备及材料的跨境通关等。

与此同时，粤港合作虽然也有两地高层领导的见面、沟通、会晤和协调机制，但是两地之同的全面合作机制还很不健全。此外，深港合作也搞了很多年，但到现在都没有建立起两地之间完善有效的合作机制。

有学者认为，回归之后，粤港两地政府没有形成有效的合作模式，跨区的区域合作没有任何突破性进展。内地地方政府与港澳政府直接联系的渠道不够通畅，还主要依赖国务院港澳事务办公室。从国务院港澳事务办公室的主要职能来看，其中两项与内地港澳交流有关，一是统筹协调，与香港、澳门特别行政区的官方联系，而是促进、协调内地与港澳在经贸、科教文体等领域的交流与合作。从第一项职能的表述来看，内地与香港，澳门的官方联系是必须经过港澳办公室进行统筹的，而关于内地省份与香港在经济贸易，科技，教育，文化，体育方面的交流的表述则比较含糊，一般来说，官方的联系还是要知会港澳事务办公室。2008年的《中国区域经济发展报告》就指出：香港政府直接面对的是中央政府，而广东省政府要在中央政府的授权下才能与香港开展合作。地位与角色的不对称，影响了粤港合作的效率和成本。

“不合作”心理、地方保护主义抬头

“泛政治化”倾向正在香港社会蔓延，对商业合作土壤的侵蚀较为明显。一些香港民众抱有较为激烈的本土意识，抗拒与内地进行合作。香港不少人乃至部分政界人士有一种居高临下看问题的意识，对粤港合作及其跨境治理问题不太积极主动，甚至出现“粤港融合会导致香港大陆化”、“失去香港特色”、“矮化香港”等论调。香港政府特区政府也对两地的经贸合作抱持“无为”心态，不主动推进，甚至出台“反水客”、“反水货”的措施，加深了两地人心的隔阂。由于这种心理的影响，两地合作一直呈现出“内地热、香港冷”的局面，导致重大的交通基础设施工程在港内延误，珠港澳大桥等超级工程无法发挥联通作用。

而大湾区范围内的各个城市，包括其四大核心城市港、澳、穗、深和其他城市应该有怎样不同的发展定位和功能，它们之同如何协调发展，这些也都尚未明确。粤港地区各个城市之间仍然存在排他性竟争。珠三角城市群各个城市之间缺乏有机联系、缺乏相互配合，更不用说港澳与内地城市的合作。比如，广东省发改委提出的粤港澳大湾区的发展规划，实际上是以广州为中心的发展规划，并不利于粤港澳大湾区的形成和发展。只要原来的行政体制划分所形成的资源各自占有、市场分割、谁都想当老大的观念、体制和运行机制不解决，粤港澳大湾区就不可能真正形成。

经济落差

综合实力被反超，产业优势不再

改革开放初的1980年，深圳经济特区GDP仅为270亿元人民币，而香港的GDP达到43301亿元人民币，是深圳的160倍。但到了2003年，广东的GDP达15844.64亿元人民币，历史性地首次超过香港的GDP总量13350.85亿元人民币。此后，广东和深圳的GDP增长势头更猛。2016年，广东的GDP已突破8万亿元，深圳市GDP已超过2万亿元，预计很快超过香港。

事实上，香港与广东、深圳之间不仅经济发展程度差距在不断缩小，而且在综合实力方面也发生了此消彼长的变化。一是地理优势弱化。改革开放初直至香港回归初，香港在金融、航运、贸易、信息、物流等领域均具有亚洲乃至国际中心地位，2004年之前，其货柜运输量一直居世界第一。近年来却逐年下跌，先是落后于上海和新加坡，今年又被深圳港、宁波港、青岛港超越，其空中客运与货运也面临同样的下滑趋势。二是行业优势被打破。深圳股市不断崛起壮大，削弱了香港联交所的独有优势，前海、横琴和南沙三个自由贸易区不但分薄了港内金融机构的优势，也削弱了香港作为“购物天堂”的商业吸引力。三是香港经济的发展过度依赖于金融、物流和房地产等服务业，其生产服务业缺乏实体经济基础，高技术、高增值服务业发展动力不足，产业前景堪忧。

二次分配不合理，贫富差距过大

香港既跻身于全球最先进经济体之列，也是全球贫富差距最大的经济体。近10年来，香港贫穷人口总量保持在114-120万之间，贫穷率保持在17%-18%之间，高收入阶层平均收入是低收入阶层的3.5倍。香港2012年实际基尼系数为0.537，贫富差距之大名列发达经济体前茅。近10年来，香港居民收入几乎停滞，主要职业月收入中位数仅由1万元微增至1.1万元，增长10%，而同期香港CPI指数却上升了12%，亦即扣除通胀因素，香港居民的职业收入是下降的。很多专上毕业生就业起薪点在收入中位数上下徘徊，刚毕业就面临踏入贫困人群的危险。

香港经济产业结构的变化导致就业、收入等社会结构变化，贫富差距进一步加大。自1980年以来，香港制造业地位和比重持续下降，服务业逐渐兴起，一些低学历、低技术劳动力和新移民陷入结构性失业而导致贫穷。1990年以后逐渐加快的“去工业化”步伐使得大量劳动力由制造业转向服务业，“去工业化”和“职业白领化”导致制造业蓝领失业率上升，工资增长缓慢。此外，全球产业分工的模块化和组合化、IT技术的普及和应用，导致中层行政、技术及文职人员出现“去技术化”及“降级化”趋势，中层职位塌缩，职场出现高低两极，进而导致收入和贫富差距进一步增大。

民生保障落后，阶层结构固化

由于税种少、税负低，香港的总体税负很轻，政府财政收入占本地生产总值的比重一般在20%以下，相较于其它OECD国家比例一般在40%以上，香港财政收入逊色很多。这使得本来就捉襟见肘的香港政府很难扩大社会转移支出。虽然香港政府提供近乎免费的医疗服务、为12年义务教育免除学杂费以及为30%左右的低层民众经营公租屋，但香港没有失业救济、没有退休保障（公务员除外）；社会救助（综合社会保障援助计划）的规模也远远低于大多数欧美国家。香港小政府与大民生的组织方式严重脱节，社会福利因缺乏坚实的财政根基已经陷入困境。

低中阶层年轻人上升空间有限。阶层固化和代际传承正在瓦解“人人都可以成为富人”的香港梦，年轻一代因而普遍产生抱怨、悲观、失望等情绪。中产阶层由于资产的波动、收入的几乎停滞、实质生活水平的下降、“中产下流”的自我感受、社会阶层之间的对立等问题，导致香港“中产之痛”也格外突出。社会不稳、经济停滞给香港社会带来极大的隐患，如此经济、社会、政治困局不破，香港将失去繁荣稳定的前途。

制度落差

小政府不作为

一是回归后的特区政府主要是一个因循自由经济原则的“看守型”“行政型”政府。特区政府的经济施政受传统公共财政运行模式的制约，加上实行低税率、联系汇率制度，特区政府的经济调控功能非常有限，既缺少经济调控平台，也缺少经济调控工具，导致特区政府经济施政难有较大的空间和作为。

二是回归后行政主导的政治架构在现实中缺乏制度保障，政府施政和有效管治经常遭遇障碍。近年来的突出表现是特区政府的经济施政经常受到法律系统的掣肘：立法会成为反对派议员体现个人价值、制衡政府、为反对而反对的平台，香港的高等法院更是频频为各种削弱港府管治权、拉扯两地依存关系的行为、言论等提供法律支撑。反修例风波爆发至今，香港高等法院多次作出有利乱港派、苛责香港警方的判决，2019年11月18日竟然对香港特区政府订立《禁止蒙面规例》裁定为“违宪”，不仅为“止暴制乱”增添不明朗因素，更对特区政府今后依法施政造成负面影响。

在此等情形下，香港的经济发展和居民福祉被反对派绑架，对特首和政府高官的人身攻击和暴力化倾向日趋严重。

三是秉承积极不干预政策的香港政府管治最少，权力也最小，但其裙带资本主义指数却最高。香港政府片面强调不干预，本质助长了寡头们利用垄断地位攫取超级利润、伤害公共利益的行为。尤其对于有天然垄断性的基础设施、交通、公用事业，以及中心城区的房地产业而言，自由竞争本就不可能存在，政府名义上的不干预只会蜕变成对垄断者的变相保护。结果是高效的港府以更高的效率制造着香港的亿万富豪，把中央政府送来的“惠港”利益拱手让给香港的超级富豪们。

“官商共治”和“地产霸权”

完全本地化的政府官员既缺少眼界和经历，又与本港富豪联系过于密切，更易受到社会媒体的诱导和压力，推出的经济政策不是如董建华时期的“八万五公屋”一样夭折，就是如曾荫权的“教育产业政策”一样推行困难。

回归以来，商界财团与特区政府形成新的“官商共治”格局，对政府政策的影响渠道几乎无处不在。财团借助行政会议、立法会、政府咨询委员会、行业协会、媒体、智库机构和专家学者等渠道和方式影响特区政府政策。此外，回归以来商界财团及商界领袖的社会形象日益变差，商界财团在涉及香港居民切身利益和上升发展空间的房屋、收入、贫富差距、阶层流动等方面的影响均比较负面。20年来，内地如此大力度的支持，香港贫富差距也没有缩小，普通民众的生活还被日益高涨的房租、交通费和煤水电等公用事业费盘剥，受香港财团影响程度较深。

与此同时，香港经济被地产行业控制和影响程度之深，也是世界罕见。据国际建筑设计及咨询公司Arcadis2017年最新报告显示，香港为全世界建造成本第二高之都市，仅次于纽约，以“寸土寸金”来形容毫不为过。香港以弹丸之地涌现出一批世界级地产富豪，不是他们有惊人的创造价值的能力，而是他们获得了政府让渡的税赋权。因为侵占税赋权，这些土豪们才能够富可敌国。在如今强调经济、社会和环境可持续发展的国际主流共识下，香港的土地经济特别是地产的市场主导性信号仍然较为强烈。这种模式主导的城市经济增长，势必将透支香港的竞争力；在主要发达国家都已进入了以创新驱动为主体模式的知识经济发展时期，香港也因此错失大疆无人机等创新型企业，错失工业转型的历史机遇。

国传智库认为，香港的地产霸权深刻地揭示出该地区的行政管理水平：地租收入占比过大，意味着政府正在丧失行政管辖权，也意味着资本的非理性扩张。

时空落差

真正的落差在于，香港和内地已经落入不同的发展进程与发展模式当中。

一是内地、尤其是深圳已经全面进入创新经济时代，而香港的创新产业在香港经济中所占的比例几乎可以忽略不计。香港欠缺长远性、前瞻性的科技和创新策略，没有清晰、系统的科技和创新政策。同时，香港制造业基础日渐寡薄的产业结构，难以对高科技产业发展和创新活动提供必要的动力和支撑。1998年香港第二产业增加值占GDP的比重为13.9％，其中制造业仅为5.6％，这样的制造业基础既难以投入更多资源发展高科技产业，也难以为高科技产业提供更大的市场需求。

香港短视的商业文化导致香港企业普遍缺乏创新意识。大量香港企业家喜欢投资具有短期获利机会的房地产与股票市场，鲜有企业愿意选择发展技术集中、回报周期较长的产业。香港商家历来重视引进模仿而忽视创新，不少香港商家认为只要持续引进高科技，就可以化为己有。然而，由于国际市场竞争日益加剧，技术贸易壁垒日趋强化，单纯依靠引进已不可能得到最新的技术，也不可能建立起创新发生、发展的生态系统。因而，缺乏创新意识对提高香港科技竞争力的阻碍作用日益凸显。

二是内地已经进入全面开放时代，是建设“人流、物流、资金流、信息流”四要素全面融合的现代化经济体系时代，也是更新传统价值链、进行产业全球布局的大时代。在这一进程中，香港固守以往的产业优势和制度优势，对内地的开放程度未能有效扩大，对世界的沟通优势却在下滑，造成其“超级联系人”的定位没有得到有效发挥。

比如，对创新人才吸引力不够。深圳、广州、上海、成都等内地一线城市正在向全世界大力招募各类顶尖人才，不但有国家及各省市的“千人计划”等引才项目帮助全球范围内的顶尖智力资源进入内地，各层级的政府也都设有相应的机构、配备专职的人员实施人才引进计划。而反观香港政府，不但尚未设立人才引进的专责机构，在引进人才的战略与政策引导、资金支持、环境营造等方面也无所作为。香港主要由特区政府行政会议负责引进人才的政策制定，入境事务处负责相关政策实施，职能相对分散，也缺乏专门的工作协调机制。同时，香港的引才环境不尽如人意。生活成本较高，楼价和房租居高不下，不仅加重了外来人才的生活负担，也增加了创业成本。国际学校学额不足， 2016-2017学年全港短缺约4200个国际学校小学学额，子女上学难已成为香港吸引人才的绊脚石。